Hur skapar man politik?

Jag har just nu förmånen att lära mig ett nytt politiskt system i mitt yrkesliv. Min tidigare erfarenhet har jag från Regeringskansliet (RK). I dag arbetar jag på ett landstingskommunalt bolag, som vid nyår ska ingå i landstingsförvaltningen. Eftersom min karta för hur man arbetar för att skapa politik inte längre stämmer, börjar jag reflektera.

I mitt huvud snurrar nu frågor om olika roller som opolitisk tjänsteman och olika beslutsvägar.

Hur gör Regeringskansliet?

I min yrkesroll som opolitisk tjänsteman inom RK ligger professionen i att vara korrekt och saklig i min kommunikation mot omvärlden, exempelvis om någon ringer in externt, om jag skriver underlag till regeringsbeslut eller ett underlag brev till ministerns brev till externa aktörer. Då får jag aldrig ange vad jag personligen tycker - utan hänvisar den som ringer in till politikerna. Jag får lämna ut avstämd fakta som kan bli offentlig och kommunicera expedierade beslut. Syftet är att hålla en tydlig rågång mellan politiken och tjänstemännen.

Mina underlag till ministern ska vara väl underbyggda och förespråka ett par olika alternativ med konsekvenser. Hela tiden stämmer jag av med min tjänstemannachef, så att jag "ligger rätt". I ett första beredningsskede stämmer jag vanligtvis av med enheterna på mitt department, men längre fram i processen måste det vara berett i hela RK, dvs. med samtliga berörda departement och enheter. Samtliga dessa departements och enheters synpunkter måste jag ha fått in skriftligen, s.k. vidi, för att kunna ta upp ärendet till beslut. Det är upp till mig som beredande handläggare att se till att jag får in alla skriftliga godkännanden. Utan s.k. godkända vidin kan jag inte ta upp mitt ärende för beslut.

Tycker departementen olika under en beredning, vilket är mycket vanligt, stämmer jag först av synpunkterna med min motsvarighet, dvs. annan beredande handläggare, på ett annat departement. För att lösa ut problemen, kan vi båda behöva stämma av med politikerna, vilket vi gör på varsitt håll. Kommer inte vi överens, "hissas" frågan. Min tjänstemannachef kommunicerar då med tjänstemannachefen på beredande departement. Kommer inte de överens, går frågan vidare till statssekreterarnivå. (Statssekreteraren är ministerns högra hand som främst arbetar med beredningsprocessen inom RK - och hen är en politisk tjänsteman.) Ev. går frågan upp på statsrådsnivå - eller löses ut i Statsrådsberedningen.

Under beredningen, som kallas allmän beredning, beaktas en rad olika frågor och synpunkter för att hela regeringen ska vara enig när ärendet beslutas. På så sätt ser man till att beakta de ekonomiska och lagmässiga aspekterna, så att beslutet rimmar med de budgetprinciper och lagar som riksdagen har fastställt. Därtill får man in alla tvärgående perspektiv, som barn, funktionshinder, miljö, arbetsmiljö, regionalpolitik m.m. Vidare kan en rad andra frågor komma in, som olika utspel från andra departement. Den slutliga beredningen görs i dagsläget med Statsrådsberedningen, som samordnar beslutet politiskt mellan Alliansens alla partier.

När man slutligen bereder ärendet för ministern inför beslut, är ärendet mycket komprimerat och går ofta på ett par minuter. Innan dess har ärendet dock ofta beretts ett par gånger, främst för statssekreteraren, för att man som opolitisk tjänsteman ska få vägledning att man ligger "politiskt rätt". Ens avdelningschef stämmer också av på telefon vid ett flertal tillfällen med statssekreteraren. (Den kontakten har de ofta löpande flera gånger dagligen.) Själv har man som opolitisk tjänsteman ofta kontakt med politiskt sakkunniga, som vägleder en på traven.

Målet är att ett regeringsbeslut (vilka jag mest berett) ska vara helt korrekt beredda vid regeringssammanträdet. Har jag som handläggare missat någon aspekt från ett departement, inklusive mitt eget, sätter jag min ministers trovärdighet på spel, och ärendet måste i värsta fall dras ut från sittande bord. Då kan man nog säga att jag har begått ett tjänstefel.

I det här systemet får alltså oppositionen ingen insyn alls förrän regeringsbeslutet är fattat och klart. Går ärendet vidare till riksdagen, vilket egentligen bara propositioner och skrivelser, gör, kan oppositionen motionera i riksdagen. En motion kan dock inte åstadkomma så mycket annat än debatt. För oppositionen att gå emot regeringens förslag, måste den vara enig i samtliga de s.k. hemställanspunkter (de yrkanden som regeringen begär av riksdagen att den ska ta ställning till) i en proposition. Att vara i opposition i nationell politik är alltså mycket svårt.

Hur gör landstinget?

Landstinget har en helt annan beredningsprocess, som jag ännu inte riktigt har lärt mig fullt ut. Samma saklighet och korrekthet verkar råda i relation till underlag etc. Däremot har jag upptäckt tjänsteutlåtandet, det s.k. tjutet. Här kan alltså tjänstemannakåren offentligt visa upp vad den har kommit fram till - utan att behöva ta ställning till eller intryck av det kommande politiska spelet. Hur detta går till i praktiken vid respektive nämnd och mellan landsting är säkert mycket olika. Det finns säkert allt från ingen till relativt stark intern politisk styrning kring tjutets utformande. Men tjänsteutlåtandets ställning och öppenhet finns ändå där. Tjänsteutlåtandet läggs till nämnden (och blir då offentlig handling) - och där får sittande majoritet och oppositionen lägga tilläggsyrkanden för att visa hur de ställer sig till förslaget.

För mig känns detta förfarande mycket ovant. Hur kan de opolitiska tjänstemännen genom tjutet chickanera politiken på det sättet? För mig blir det offentligt sätt att visa upp blottor och en risk för att tjänstemännen kan ge sig till tals för vilka parametrar som ska ligga till grund för beslut. Riskerar inte ett sånt här system att skapa tjänstemannavälde, dit media och allmänhet vänder sig för att få "den opartiska bilden"? I min tidigare roll är jag ju tränad att alltid ligga nära och alltid följa politiken som opolitisk tjänsteman. Det underlag som jag tar fram som tjänsteman blir aldrig offentligt. I landstinget kan man - i alla fall i teorin - lägga ett underlag som kanske inte ens gagnar sittande majoritet. Här blir du också ett slags allmänhetens ställföreträdande som inför sittande ridå kan betrakta hur lejonen kastar sig på varandra i arenan, dvs. hur majoritet och opposition ger sig på varandra på basis av det underlag som förvaltningen har lämnat. Dessutom kan media under tiden gotta sig åt att slå kilar i den offentliga debatt som pågår.

Tjänstemannarollen

I landstingsmiljön kommer självfallet den opolitiska tjänstemannarollen se annorlunda ut än i Regeringskansliet. Men vem arbetar man för då som opolitisk part? Är det för allmänintresset, för ordföranden i nämnden, för roteln (ett beredande organ för majoriteten, ungefär som Statsrådsberedningen) eller för nämnden som helhet. För mig har det alltid varit så självklart att arbeta för sittande majoritet - och på något sätt främst för det statsråd och det parti som hen företräder. Att arbeta för oppositionen, om man nu gör det på något sätt, känns dock helt främmande.

Att lägga fram ett tjänsteutlåtande för nämnd känns också helt främmande. Att min tjänstebedömning syns offentligt känns konstigt. Och ska man ändå göra det, varför sker det inte i landstingets namn, vilket kräver en internberedning med samtliga förvaltningar innan offentliggörandet. En förvaltning är ingen juridisk person - utan har samma organisationsnummer som landstinget som helhet. Vilken status har då ett dokument från förvaltningen som offentliggörs till nämnd? Eller så hanteras detta via en delegationsordning?

Eftersom det ändå är möjligt att lägga fram ett tjänstemannautlåtande till nämnd, hur ser man då till att ärendet har den kvalitet som krävs för att landstingets samtliga mål har beaktats fullt ut i underlaget? Även om sakförvaltningen har en viss kompetens i ekonomi, miljö, juridik etc., så kan den knappast motsvara den sakkunskap som de andra fackförvaltningarna representerar under en gemensam beredningsprocess? För mig blir det som att lämna ett underlag direkt till ett fackutskott i riksdagen (=nämnd i landstinget) utan att först ha passerat den allsidiga prövningen inom regeringens eget kansli (ungefär detsamma som landstingsstyrelsen och dess förvaltning). I landstinget verkar landstingets samlade intressen beaktas först i landstingsfullmäktige (= regional riksdag). Om man då upptäcker att ärendet inte är korrekt berett utifrån landstingets samlade bedömning, måste det gå hela vägen tillbaka till nämnden igen och beredas om. Hur kommer man då till beslut någongång?

Framtiden

Jag är nyfiken på vad jag kommer fortsätta lära mig under arbetets gång. Kanske faller pusselbitarna på plats framöver. På något sätt känner jag mig ändå lite förtjust över "tjutet", som på ett sätt känns mer ärligt ur ett demokratiskt perspektiv, än Regeringskansliets lyckta dörrar. Ändå besvärar det mig att tjutet inte är internberett i landstinget innnan det blir offentlig handling. Som politiker i nämnd skulle jag bli orolig för att jag missat någon viktig aspekt för landstinget som helhet när jag beslutar i ärendet.

Samtidigt tycker jag synd om landstingets politiker, framför allt i sittande majoritet. Tjutet och dess ställning i landstingspolitiken gör ju att de blir en mer öppen måltavla i den politiska debatten. Kanske är det ändå bra i något slags bredare perspektiv? Är det därför som man gärna ser att statsråd har riksdagserfarenhet (man kanske snarare pratar om riksdagsplats)? Kan du som politiker ta debatten med offentliga underlag inför en samlad kammare, dvs. där både majoritet och opposition debatterar, blir du säkert mycket bättre på att argumentera och ta kloka beslut än om du "bara" förhandlar med andra politiker i regeringen som - även om de inte tillhör samma politiska parti - i alla fall tillhör samma politiska block.