Vad gick fel i Transportstyrelsen?
Jag känner inte Transportstyrelsen som myndighet och är inte särskilt kunnig om risk- och sårbarhetsfrågor, men har arbetat ihop med den nu avskedade generaldirektören Maria Ågren i flera år. Då i rollen som myndighetshandläggare för Naturvårdsverket på Miljödepartementet 2009-2011. Maria var generaldirektör för Naturvårdsverket innan hon fick ett motsvarande uppdrag på Transportstyrelsen. Mitt intryck av henne är mycket gott: välutbildad, erfaren, logisk, strukturerad och omdömesgill. Hon hade varit generaldirektör för Transportstyrelsen i två månader innan hon behövde fatta beslut om att outsourca it-driften. Jag tror därför att bristerna på Transportstyrelsen är av annan karaktär än hennes eventuella brist på kompetens och omdöme.
Jag tänker rikta in mig på fyra, mer generella faktorer:
* Omorganisationen av transportområdets myndigheter
* Verksförordningen blir myndighetsförordning
* Regeringskansliets utvärdering av myndigheternas prestationer
* Bildandet av Riksrevisionen
Omorganisationen av transportområdets myndigheter
Transportstyrelsen bildades 1 januari 2009 genom en sammanslagning av Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen, Sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket samt Vägtrafikinspektionen och Trafikregistret från Vägverket. Anledningen till bildandet var att regeringen ville att transportmyndigheterna skulle arbeta trafikslagsövergripande. Även de transportslagsövergripande myndigheterna Trafikverket och Trafikanalys bildades i samma veva. Transportstyrelsen skulle heller inte granska sig självt, vilket många tillsynsmyndigheter gjorde på den tiden. Sammanslagningen var en del i en större strukturreform som ingick i Alliansens nya, statliga förvaltningspolitik.
Myndigheterna inom transportområdet hade olika kulturer på den tiden, om jag minns min tid på Näringsdepartementet (1998-2006) rätt. Där träffade jag, som budgetsamordnare, ofta mina kollegor på departementets transportenhet. Vägverkskulturen uppfattades som samhällstillvänd och prisbelönt, medan Banverkets som stelbent och inåtvänt. Sjöfartens kultur verkade mest konservativ av alla transportslagen, då jag besökte deras evenemang i Almedalen 2012-2015. Att försöka få ihop en gemensam kultur för dessa tidigare myndigheters måste ha varit arbetsamt. Om tidigare generaldirektören för Transportstyrelsen, Staffan Widlert, var rätt man för det arbetet vet jag inte. Rikstrafiken, där han tidigare var generaldirektör, torde inte ha varit tillräckligt stor och komplex för att träna på.
Regeringen kanske heller inte lade så stort fokus på organisationsfrågorna när myndighetslogiken för transportområdet gjordes om. En av syftena med Trafikverkets bildande var att få den framgångsrika Vägverkskulturen att smitta av sig på Banverkets fick jag höra. En tidigare kollega berättade att generaldirektören Gunnar Malm lyckats med det omvända. Trafikverket hade blivit lika ineffektivt som tidigare Banverket när Malm gick i pension 2015.
Regering och dess kansli verkar också ha fått indikationer om att säkerhetskulturerna på vissa myndigheter hade brister. I regleringsbrevet för 2015 får flera myndigheter ett särskilt uppdrag att redovisa sitt arbete med informationssäkerhet, däribland Transportstyrelsen. (Jag begärde ut risk- och sårbarhetsanalysen för Transportstyrelsen för 2015. En vän på Twitter, som bad att få läsa den, kommenterade enligt följande: "Mycket teknik och knappt någon informationssäkerhet trots att det var uppdraget. Undrar vad man tyckte på departementet när man fick den.")
Att styra en myndighet från Norrköping, där Transportstyrelsen har sitt säte, är kanske heller inte det enklaste. Jag hade, som budgetsamordnare för energipolitiken, mycket med Boverket att göra 2000-2001. Från den myndigheten hade jag svårt att få de uppgifter som jag behövde. En kollega berättade då att myndigheten, som placerades i Karlskrona på 1980-talet, fortfarande hade svårt att rekrytera kompetent personal. Norrköping ligger geografiskt bättre till, men en tidigare kollega har sagt att personal från Regeringskansliet är högattraktivt i Norrköping, vilket inte på samma sätt är fallet i Stockholm.
Transportstyrelsen är också en regionaliserad myndighet med decentraliserad styrning, om jag har förstått saken rätt. Det gör inte styrningen lättare. Om miljön på något sätt speglar innehållet på sajten Jobinside får man ytterligare förståelse. Ledarskap, ansvarstagande och verksamhetsnytta verkar vara utmaningar på myndigheten.
Myndighetsförordningen beslutas
Utredningen Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) resulterade i att verksförordningen (1995:1322), som var ett slags övergripande instruktion för många myndigheter, ersattes av den heltäckande myndighetsförordningen. Vidare låg utredningen Att styra staten (SOU 2007:55), den så kallade styrutredningen, till grund för viktiga förändringar som skedde inom den statliga förvaltningspolitiken i slutet av 00-talet.
Utredningen En stabsstöd i tiden (SOU 2008:22) - kallad stabsutredningen - föreslog att den konkreta förvaltningspolitiska utvecklingen skulle ske ske i myndigheterna och utgöra en central del av myndighetsledningarnas ansvar. Utredningen föreslog att regeringens koncernövergripande utvecklingsmyndighet Verket för förvaltningsutveckling (Verva) skulle läggas ner, vilket skedde vid utgången av 2008.
Förändringarna ledde till att varje myndighet fick sköta sig själv i högre grad och myndighetsledningen - generaldirektören, styrelsen eller nämnden - få större makt. Vissa myndigheter fick styrelser med fullt ansvar, vilket var ovanligt tidigare, som Transportstyrelsen. Enligt den sakkunnige politikern Magnus Kolsjö togs kriterier fram för bl.a. hur styrelser skulle sättas samman. I dessa avråddes bestämt från att ta in riksdagsledamöter i myndighetsledningarnas styrelser, vilket inte var fallet för de mer tandlösa insynsråden. (Kolsjö har nyligen redogjort för detta i en tråd på Facebook.) Jag tror att han menade att styrelserna skulle ha sakkunnig kompetens för att matcha sitt ledningsansvar.
Regeringen började ställa hårdare krav på den interna styrningen på myndigheterna, vilket reglerades i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, den så kallade fisken. Närmare 70 myndigheter kom att omfattas av denna, varav Transportstyrelsen är en. Internrevisorerna fick en större roll. Dessa skulle rapportera till styrelsen, som har ett ledningsansvar för myndigheten. På Transportstyrelsen blev dock den samvetsgranna och modiga internrevisorn Annette Olofsson inte lyssnad på när hon kontaktade styrelsen.
En viktig del av verksförordningen var att myndigheterna skulle redovisa generella krav. En av de generella kraven rörde "Totalförsvar och beredskap", där outsourcing av it-drift kunde ha rymts. Myndigheterna klagade ofta över arbetsbördan bakom arbetet med de generella kraven, vilket säkert var en av anledningarna till att de försvann. Nu skulle myndigheterna i stället fokusera på sin kärnverksamhet.
Regeringskansliets utvärdering av myndigheternas prestationer
Regeringskansliet följer årligen upp myndigheternas prestationer på ett systematiskt sätt i form av en myndighetsdialog. Dialogens tydligare roll lyfts också fram i stabsutredningen. På sid 10 framgår att: "Myndighetsdialogen bör då vara regeringens viktigaste instrument i styrningen av myndigheterna vid sidan av förordningar och anslag."
Myndighetsdialogen äger rum under våren och är två timmar lång. En av timmarna ägnar statsrådet eller statssekreteraren åt att följa upp myndighetens prestation tillsammans med styrelseordförande (i alla fall under verksförordningens tid), generaldirektören, dennes närmaste chefer, ansvarigt departementsråd och ansvarig myndighetshandläggare i Regeringskansliet. Den nästkommande timmen är ett enskilt samtal mellan statsråd/statssekreterare och generaldirektör. Där avhandlas frågor som bland annat rör politikernas förtroende för myndighetschefen samt förmåner och utvecklingsmöjligheter för henne eller honom.
Till grund för en myndighetsdialog ligger framför allt Regeringskansliets analyser av myndighetens årsredovisning, myndigheternas särredovisade regeringsuppdrag, Arbetsgivarverkets uppföljningar av lönestatistiken, Riksrevisionens rapporter, Ekonomistyrningsverkets EA-värdering samt myndighetens särredovisningar inom områden som miljöledningssystem och risk- och sårbarhetsanalyser.
Att kunna utvärdera en myndighets prestationer under ett år på en timme låter sig inte riktigt göras. Fokus ligger ofta - i alla fall på Miljödepartementet i början av 2010-talet - på de möjligheter och utmaningar som ryms under myndighetens ansvarsområde och hur myndigheten planerar att ta sig an dessa. Trendspaning och omvärldsanalys blir därför viktiga områden att diskutera. Prestationer av större dignitet tas också upp.
Att följa upp en risk- och sårbarhetsanalys, där exempelvis myndigheten ska redovisa hur den planerar att skydda behöriga uppgifter om dessa skulle komma i orätta händer, blir en sekundär uppgift. Dessa sköts mellan tjänstemännen i Regeringskansliet och myndigheten allena. När de generella kraven fanns, skickade enheten för statlig förvaltningspolitik på Finansdepartementet ut tydliga anvisningar till myndighetshandläggarna på departementen hur dessa skulle följas upp. Några motsvarande anvisningar följde inte med när myndighetsförordningen trädde i kraft och risk- och sårbarhetsanalyser skulle följas upp.
Jag tog mig an Naturvårdsverkets risk- och sårbarhetsanalys, som jag bedömde som bristfällig. Den hjälpte mig endast knapphändigt att förstå hur myndigheten skulle försvara sig mot yttre och inre risker. Jag vände mig då till min kontaktperson i Naturvårdsverkets stab. Hon gjorde allt för att försvara sin myndighet; det var inget fel på risk- och sårbarhetsanalysen. Jag kontaktade då samordnaren för risk- och sårbarhetsfrågorna på Miljödepartementet, som till fullo höll med mig. Detta resulterade i att hon och jag fick träffa ansvarig chef för risk- och sårbarhetsanalysen på Naturvårdsverket. Han var mycket nöjd med sin rapport och såg inte att den behövde utvecklas.
Jag vände mig då till Försvarsdepartementet, som har ett övergripande ansvar för risk- och sårbarhetsfrågorna, för att få deras stöd. Under nio månader deltog jag i en arbetsgrupp för att utveckla frågorna kring risk- och sårbarhet kopplat till myndigheterna. Ansvarig handläggare på Försvarsdepartementet var en vänlig själ, men hjälpte mig inte heller - annat än att vara allmänt uppmuntrande.
Då vände jag mig till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för att höra vad de tyckte om Naturvårdsverkets risk- och sårbarhetsanalys. De höll med mig; denna var inte fullgod. Jag fick intrycket av att MSB avsåg att följa upp Naturvårdsverkets analys i denna fråga.
Jag fick dock en känsla att generaldirektören aldrig kontaktades kring mina synpunkter på risk- och sårbarhetsanalysen under detta arbete. Mitt departementsråd på Miljödepartementet stod bakom mig i mina kontakter.
Till saken hör att Naturvårdsverket tidigare har styrts av bland annat Rolf Annerberg (1991-1999), som var ordförande i Transportstyrelsens styrelse tills för en vecka sedan. Han, som tidigare även varit Margot Wallströms närmaste man i Bryssel, fick då avgå i samband med den misslyckade outsourcingen av Transportstyrelsens it-drift.
Bildandet av Riksrevisionen
Personligen tror jag också att bildandet av Riksrevisionen är en av anledningarna till att regeringen inte har kontroll över myndigheterna på samma sätt. När jag arbetade som biträdande myndighetshandläggare för Arbetsmiljöverket på Näringsdepartementet i början på 2000-talet, hade jag löpande kontakt med Riksrevisionsverket (RRV). RRV var en myndighet under regeringen och den höll sig ofta ajour med "skvallret", småpratet på en myndighet. RRV och myndigheterna hade löpande muntliga kontakter. Denna information, som jag då fick av RRV, använde jag mig ofta av - parallellt med revisionens anmärkningar - för att att följa upp problem på myndigheterna. Riksrevisionen, som bildades 2003, blev en oberoende revisionsmyndighet under riksdagen. Den informella kontakten mellan statens revisionsmyndighet och tjänstemännen i Regeringskansliet klipptes av. Nu skulle hela dialogen ske skriftligen. Följden kan, i detta fall, ha bidragit till att Regeringskansliet kom frågan på spåret för sent.
När jag som myndighetshandläggare för Naturvårdsverket 2009 på Miljödepartementet skulle följa upp Naturvårdsverkets prestationer hade jag helt enkelt mindre information att röra mig med. Min kontakt i staben på Naturvårdsverket ville inte att jag skulle ha andra personliga kontakter på myndigheten än henne, då hon ville hålla samman informationsflödet. Hon agerade även "grindvakt" och skulle försvara myndigheten mot Regeringskansliets alla önskemål och krav. Motsvarande funktioner/personer har jag träffat när jag har arbetat med/varit involverad i Regeringskansliets styrning av exempelvis Arbetsförmedlingen.
Vad bör regeringen göra?
Jag tror att Regeringskansliet behöver bli bättre på att tillsätta generaldirektörer som är lämpliga för sin uppdrag. När Transportstyrelsen bildades, tror jag att en mer organisationsorienterad person än Staffan Widlert skulle ha ansvarat för styrningen av myndigheten. (Jag kan ha missbedömt Widlert.) Jonas Bjelfvenstam, som nu är generaldirektör för Transportstyrelsen, har ett förflutet som s-märkt statssekreterare i Regeringskansliet. Personligen tror jag på att tillsätta rena tjänstemän på generaldirektörsposterna.
Jag tror också att regeringen behöver ta sig en funderare på hur självständiga som myndigheterna ska bli. Koncernövergripande myndigheten Verva var en myndighet som jag höll högt. Myndigheterna behöver ha bra forum för att lära sig av varandras kunskaper, erfarenheter och misstag. Utnämningen av styrelser till myndigheterna behöver också ses över. Kriterierna för utnämningarna behöver kopplas till internrevisorns kontrollfunktion och styrelsens ledningsansvar för myndigheten. Av styrutredningen, sid 216, framgår: "...[R]egeringen bör sträva efter att skapa största möjliga klarhet i ansvarsförhållandena vid val av ledningsform för myndigheterna och när styrelser skall utses. Regelverket lägger inga hinder i vägen för detta."
Regeringen behöver också fundera på hur den ska hantera uppföljningen av "generella krav", även om dessa i dag sker via miljöredovisningar, risk- och sårbarhetsanalyser etc. Ska myndigheterna endast fokusera på sina kärnområden, vad händer då med alla särkompetenser som den också behöver besitta?
Regeringskansliet behöver också få fler och bättre verktyg för att följa upp myndigheternas prestationer. Formella dokument, som årsredovisningar och Riksrevisionens rapporter, räcker inte. Senast som jag jobbade i Regeringskansliet 2011, skulle departementet börja ett arbete med regelbundna, systematiska informella dialoger med myndigheterna. Minnesanteckningarna från dessa skulle dock vara kortfattade för att behålla "intimiteten" på mötena. Riksrevisionen får då svårare att följa upp styrningen. Och Riksrevisionens funktionssätt har ju också varit föremål för diskussion under senaste året, då samtliga riksrevisorer tvingats avgå.
Slutligen tror jag att regeringen eller Riksrevisionen skulle tjäna på att utvärdera den omfattande styr- och myndighetsreform som Alliansen sjösatte 2006.
Läs mer i min nästa bloggpost Transportstyrelsen: Regeringskansliets nästa steg.
Kommentarer